Pierwszy List do Koryntian
Pokusa korupcji rośnie wraz z liczbą przeszkód i wyjątków w swobodzie obrotu gospodarczego, rozmaitych koncesji, zezwoleń, kontyngentów, certyfikatów, licencji itp.
Korupcja, o której tak wiele mówi się i pisze ostatnio w Polsce, jest problemem moralnym, prawnym i politycznym. Nierzetelność i nieuczciwość w życiu publicznym są występkiem, wynikające z nich nadużycia stanowią przeważnie karalne przestępstwa, a wszystkie prowadzą do destrukcji politycznego ładu wspólnoty obywatelskiej.
Zło korupcji w tych wymiarach się jednak nie zamyka i przynosi ponadto straty bardziej wymierne, bo materialne. Jej rozpowszechnienie powoduje wysokie koszty społeczne, a więc zagraża rozwojowi gospodarczemu oraz cywilizacyjnemu. Walka z nią jest zatem nie tylko obowiązkiem moralnym, prawnym i politycznym. Ma także uzasadnienie ekonomiczne, leży w najdosłowniej rozumianym interesie społecznym. Walka z korupcją się opłaca.
W przypadku korupcji interes społeczny jest narażony na szwank przez nieuczciwie zaspokajany interes prywatny. Straty materialne polegają przede wszystkim na nieefektywnej alokacji środków publicznych, które trafiają nie tam, gdzie byłyby najlepiej spożytkowane dla dobra wspólnego.
Gdy wygrywa gorszy
U podłoża korupcji leży chęć pokątnego manipulowania przepływem publicznych środków i nieuprawnionego wykorzystywania publicznych zasobów. Oznacza to w praktyce, że trafiają one w ręce nie tych, którzy potrafiliby je najrzetelniej i najproduktywniej spożytkować, lecz tych, którzy potrafili zdobyć do nich dostęp sposobami nieuczciwymi. Jeśli więc, przykładowo, zamówienie publiczne otrzymuje nie wykonawca oferujący usługi najtańsze i najlepszej jakości, lecz ten, który ma „dojścia”, to w efekcie za te same pieniądze wykona się mniej prac i gorszej jakości, niż byłoby to możliwe przy powierzeniu ich najlepszemu oferentowi. To w skali społecznej to samo, co w sytuacji indywidualnego zakupu mniejszej ilości lub gorszej jakości towaru czy usług — strata jest ewidentna. Część środków została zmarnowana. Jeśli zaś jakość zakupionego towaru czy usługi jest aż tak niska, że czyni je bezużytecznymi, to marnotrawstwo obejmuje całość wydatków — zupełnie tak, jak w przypadku bezwartościowego, nienadającego się do użytku towaru czy produktu, który trzeba wyrzucić.
Koszty mogą być zresztą w takich wypadkach jeszcze o wiele bardziej dotkliwe, bo nie tylko materialne — jak podczas trzęsienia ziemi w Turcji, gdy zawaliły się nieodpowiednio, oszukańczo wykonane domy, grzebiąc pod gruzami tysiące mieszkańców.
Bywa i tak, że w wyniku skorumpowania zleceniodawców praca czy towary zamówione i opłacane przez nich ze środków publicznych nie zostaną wykonane czy dostarczone w ogóle, a mimo to oficjalnie przyjęte, potwierdzone i opłacone — jak to bywało z niektórymi zleceniami w ramach usuwania skutków powodzi (w biurze krakowskiego pełnomocnika wydawano dokumenty stwierdzające wykonanie prac, których faktycznie nie dokończono lub nawet nie rozpoczęto) albo w głośnej sprawie wyłudzania opłat za rzekome oczyszczanie toru wodnego portu szczecińskiego z wraków i min morskich (prawdopobnie nieistniejących lub nie w deklarowanej ilości).
Korupcja obejmuje i takie szczególne zjawiska, jak nepotyzm, potocznie określany kumoterstwem. W ich wyniku dostęp do publicznych środków uzyskują osoby o niższych kwalifikacjach i kompetencjach, zatem gorzej nimi gospodarujące lub uzyskujące niezasłużone gratyfikacje za pracę gorszej jakości. Niekompetentny urzędnik publiczny nie tylko kompromituje i ośmiesza państwo czy samorząd, ale i marnuje jego zasoby i przysparza strat wspólnocie, w której działa. Jeszcze większe straty powstają, gdy zajmuje on stanowisko zarządcy instytucji prowadzących bezpośrednią działalność gospodarczą, w których kapitał pochodzi ze środków publicznych i jest marnowany.
Przerzucanie dodatkowych kosztów
Korumpowanie kosztuje, więc korumpujący musi sobie jakoś powetować nakłady poniesione na skorumpowanie. Robi to, przerzucając te koszty na otoczenie, czyli społeczeństwo.
Jeśli więc ktoś uzyskuje jakąś korzyść w zamian za łapówkę, to wartość tej łapówki wliczy w transakcje i prowadzoną przez siebie działalność. Można więc powiedzieć, że wszystkie łapówki są ostatecznie opłacane przez społeczeństwo, bo obciążają publiczne fundusze. Gdy ktoś wyłudzi za łapówkę rentę inwalidzką, to będzie ją płacić reszta podatników, jeżeli przekupi rzeczoznawcę szacującego wartość uszkodzonego samochodu, to zawyżone odszkodowanie obciąży pozostałych ubezpieczonych.
Kiedy korupcja nabiera rozmiarów masowych i staje się trwałym elementem życia publicznego, wtedy od tych kosztów nie można się uwolnić. Jeśli bowiem pewien rodzaj spraw, transakcji czy umów jest nie do załatwienia bez dodatkowych, pokątnych „argumentów”, to straty są nieuniknione bez względu na to, kto będzie partnerem czy uczestnikiem takiego kontraktu. Ma to przede wszystkim destrukcyjne skutki moralne i polityczne, bo prowadzi do zdegenerowania całej dziedziny oraz zdeprawowania wszystkich jej uczestników. Oznacza jednak także, że wszyscy muszą ponosić te dodatkowe koszty. Gdy w przetargu zwycięża gorszy oferent, to straty są ewidentne. Jeśli jednak żaden przetarg nie jest uczciwy i każdy z jego uczestników musi korumpować publicznego zleceniodawcę, to są one nieuniknione nawet wtedy, gdy zwycięży obiektywnie oferent najlepszy. Społeczeństwo traci, w każdym przypadku.
Na szaro
Ponieważ korupcja jest nie tylko niemoralna, ale i karalna, to koszty korumpowania są nielegalne, zatem muszą być pokrywane również pokątnie. Cały obrót środkami pozyskiwanymi w wyniku procedur korupcyjnych jest wyjęty spod kontroli prawnej i skarbowej. Oznacza to, inaczej mówiąc, że jest nieopodatkowany. To prowadzi do wymiernych strat fiskalnych.
Tego rodzaju obrót finansowy i gospodarczy tworzy tzw. szarą strefę. Im większe jej rozmiary, tym relatywnie większe koszty ponoszone przez uczestników legalnego obrotu, brak bowiem wpływów fiskalnych z szarej strefy musi być pokrywany przez pozostałą część społeczeństwa, która albo płaci większe podatki, albo traci w wyniku ograniczenia przez państwo nakładów na infrastrukturę instytucjonalną, prawną i techniczną.
Można więc powiedzieć, że szara strefa pasożytuje na społeczeństwie. Dotyczy to nie tylko oszustów, przekupujących celników czy urzędników skarbowych, lecz również drobnych przypadków, bo pokątne gratyfikacje wsuwane do kieszeni lekarzom, policjantom drogowym czy kontrolerom biletów też są nieopodatkowane. Z punktu widzenia prawa wielkość strat może wpływać na wysokość kary, z moralnego punktu widzenia nadużycie jest występkiem bez względu na wielkość kwoty, którą wydaliśmy lub uzyskaliśmy.
Ekonomicznie rzecz biorąc, straty są ewidentne, choć zróżnicowane. Wyłączenie znacznej części dochodów spod opodatkowania pociąga konieczność nakładania większych ciężarów fiskalnych na pozostałych, co może skłonić jakąś ich część do przejścia w szarą strefę, co powiększa to straty i zmusza do dalszego zwiększania ciężarów fiskalnych, a to jeszcze bardziej poszerza szarą strefę itd. W skrajnych przypadkach ten samonapędzający się mechanizm korupcyjny prowadzi do katastrofy ekonomicznej oraz opanowania pozostałych po niej ruin gospodarki przez na wpół kryminalną oligarchię lub zgoła jawne bandy, jak w wielu krajach Trzeciego Świata. Dla większości mieszkańców oznacza to oczywiście drastyczne pogorszenie warunków życia.
W sposób zorganizowany
Korupcja jest nie tylko narzędziem i metodą uzyskiwania nielegalnego lub pokątnego dostępu do materialnych zasobów, lecz także ochrony zysków nielegalnie lub pokątnie zdobytych. To jeden z najgroźniejszych rodzajów korupcji, stosują go bowiem przestępcy, zorganizowane grupy kryminalne, struktury mafijne, a więc ludzie i środowiska dokonujące szczególnego spustoszenia w systemie społecznym i ekonomicznym. Zagrożenie jest tym większe, że ranga funkcjonariuszy publicznych poddanych naciskom lub pokusom ze strony tych środowisk jest proporcjonalnie wysoka i obejmuje m.in. sędziów i prokuratorów. Z ekonomicznego punktu widzenia oznacza wymierne straty fiskalne. Mafiosi i szefowie, a nawet zwykli, szeregowi członkowie zorganizowanych grup przestępczych mieszkają w luksusowych rezydencjach, jeżdżą takimiż samochodami, opływają w bogactwa uzyskane metodami nielegalnymi, a formalnie posiadają niewiele, niekiedy są emerytami lub rencistami, a nawet zasiłkobiorcami.
Ten status i możliwości uzyskują często dzięki korumpowaniu rozmaitych osób i funkcjonariuszy publicznych, począwszy od lekarzy wystawiających im zaświadczenia o złym stanie zdrowia czy uprawnieniach inwalidzkich, zwalniających z procedur sądowych i karnych, przez przekupionych fikcyjnych świadków, a skończywszy na prokuratorach i sędziach, co pokazała głośna sprawa tzw. łódzkiej ośmiornicy, dokonującej wyłudzeń na gigantyczną skalę, czy sędziego z Torunia, przyjmującego gratyfikacje od zaprzyjaźnionych przestępców. W pierwszym przypadku chodziło o wyłudzających zwrot podatku i akcyzy oszustów, z którymi współpracowali i chronili ich naukowcy, lekarze, biegli i pracownicy wymiaru sprawiedliwości; druga sprawa dotyczy przekupywania toruńskiego sędziego i jego przyjaciół przez gangsterów oraz narzucania w wyrokach sądowych nawiązek w formie wpłat na klub strzelecki, w którym wspólnie działali i spotykali się przestępcy oraz sędziowie i prokuratorzy. W ten sposób chronione są ogromne zyski i zasoby osiągane nielegalnie i niepoddające się opodatkowaniu.
Trzeba jednak dodać, że bywa — choć rzadko — odwrotnie. Najbardziej znany jest przypadek najsłynniejszego gangstera Ala Capone, którego zbrodniczej działalności mafijnej amerykańskie sądy nie były w stanie mu udowodnić i skazać za nią, natomiast do aresztowania i osadzenia w więzieniu posłużyły oskarżenia natury fiskalnej, sformułowane przez urząd podatkowy. Względy fiskalno–skarbowe okazały się ważniejsze, a w każdym razie łatwiejsze do wykorzystania w walce z mafią, niż polityczne, prawne czy moralne.
Korupcja a konkurencja
Korumpowanie może obejmować również tych, którzy kształtują system społeczno–gospodarczy. Wtedy chodzi już nie o pozaformalny czy nielegalny wpływ na poszczególne decyzje wynikające z reguł systemowych, lecz na same te reguły. W takim przypadku jeszcze wyższa jest ranga korumpowanych funkcjonariuszy publicznych, bo są nimi członkowie władz ustawodawczych, a więc co najmniej radni lub posłowie.
Wiele szumu zrobiła jakiś czas temu informacja podana w zagranicznym raporcie o korupcji, że przeforsowanie ustawy w polskim parlamencie jest możliwe za 3 miliony dolarów. Źródło tej informacji jest jednak niewiadome i ma ona status plotki powtarzanej w sejmowych korytarzach, którą ktoś wziął na serio i przekazał autorom raportu, za którym potem powtarzali ją już wszyscy. Z całą pewnością były jednak przypadki, w których ustawodawcy forsowali rozwiązania korzystne dla pewnych grup interesu, niekiedy nawet dla siebie samych. Może najbardziej znany przykład dotyczy przepisu o konieczności instalowania w samochodach urządzeń głośno mówiących do rozmów prowadzonych przez telefony komórkowe, usilnie popieranego przez posła, który okazał się właścicielem firmy sprzedającej takie urządzenia. W tym wątpliwym moralnie przypadku trudno jednak wskazać na nadużycia prawne czy straty materialne, przepis bowiem jest uzasadniony (trzymanie podczas jazdy samochodem telefonu komórkowego w ręce zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego), a sprzedaż wymaganych urządzeń przyniosłaby komuś i tak legalne zyski.
Znacznie bardziej jednoznaczne są przypadki decyzji, na podstawie których ograniczana jest swoboda obrotu gospodarczego lub pewne podmioty uzyskują w nim szczególne przywileje, a zatem następują zakłócenia konkurencji. Głośny tego rodzaju przypadek związany był z ustaleniem prohibicyjnych ceł na importowaną żelatynę, co pozwoliło na zdobycie monopolu i osiąganie zysków jednemu krajowemu producentowi (który ponoć odwdzięczał się za to niektórym politykom czy nawet całym ugrupowaniom; ostatnio został aresztowany i przedstawiono mu zarzuty zdające się potwierdzać nielegalne metody jego działania). To była sytuacja jednoznaczna: nabywcy musieli płacić więcej, a zatem ponosić wymierne straty.
W tego typu sprawach pojawiają się też jednak dwuznaczności. Po pierwsze wiele podobnych poczynań wynika nie z korupcji, lecz swoiście rozumianych motywów gospodarczych i społecznych. Taki charakter ma polityka protekcjonistyczna, która polega na ochronie pewnych producentów przed konkurencją, niekoniecznie interesownie, lecz z przekonania o słuszności takiego postępowania. Po drugie w grę wchodzi tu nie konflikt interesu prywatnego i publicznego, lecz grupowego (pracowników chronionej w ten sposób fabryki czy całej branży) i publicznego. Nie zawsze da się uchwycić i wskazać różnicę między korumpowaniem a tzw. lobbingiem, czyli przekonywaniem samymi argumentami, bez obietnic materialnych, o konieczności prowadzenia określonej polityki, zmiany ustawodawstwa, modyfikacji przepisów itp. Istnieją bowiem środowiska, a nawet partie polityczne reprezentujące zbiorowe, grupowe interesy (np. PSL), rozmijające się często z interesem ogólnospołecznym. Przy wątpliwościach prawnych, moralnych czy politycznych poczynania takie są ewidentnie szkodliwe ekonomicznie, bo bardzo kosztowne. Nabywcy towarów i usług wytwarzanych w protekcjonistycznie chronionej branży kupują drożej, więc ponoszą nieuzasadnione koszty, a do tego muszą często, jako podatnicy, dotować nierentowne przedsiębiorstwa.
Sytuacje tego rodzaju należą przy tym do szczególnie korupcjogennych. Otóż jest wiadome, że pokusa korupcji rośnie wraz z liczbą przeszkód i wyjątków w swobodzie obrotu gospodarczego, rozmaitych koncesji, zezwoleń, kontyngentów, certyfikatów, licencji itp. Każda z nich daje powód i okazję do działań korupcyjnych. Tylko swobodna konkurencja rynkowa gwarantuje, że nikt nie ponosi kosztów cudzych błędów, bo ustala ona (w równoważeniu podaży i popytu) optymalną cenę towarów i usług oraz wymusza zmniejszanie kosztów. Dlatego każde ograniczanie, zakłócanie, utrudnianie konkurencji jest szkodliwe i przynosi straty, które społeczeństwo musi pokrywać. Dzieje się tak również wtedy, gdy monopole i inne struktury zagrażające konkurencji powstają z inicjatywy samych uczestników obrotu gospodarczego (jako tzw. zmowa monopolistyczna; najgłośniejszy bodaj przykład dotyczy firmy Microsoft, oskarżonej o wymuszanie na swoich klientach zakupu własnej przeglądarki internetowej wraz z oprogramowaniem komputerowym). Instytucje państwowe powinny zwalczać takie tendencje, ochrona konkurencji należy do najważniejszych zadań służb publicznych w państwie o rynkowej gospodarce.
Straty w kapitale społecznym
Korupcja uderza ponadto w same podstawy systemu ekonomicznego, związane z tzw. kapitałem społecznym. Pojęcie to zostało szczególnie wyeksponowane przez znanego myśliciela Francisa Fukuyamę. Obejmuje ono ideały, wartości, normy i rygory społeczne, tworzące środowisko niezbędne do funkcjonowania efektywnego systemu ekonomicznego. Kluczową rolę w nim odgrywa zaufanie, bez którego płynny obrót gospodarczy jest w ogóle niemożliwy (bo konieczność drobiazgowego spisywania i prawnego egzekwowania wszystkich bez wyjątku umów i transakcji między uczestnikami tego obrotu sparaliżowałaby go). Wielka szkodliwość korupcji polega na tym, że niszczy ona zaufanie, a tym samym najcenniejszy składnik kapitału społecznego, na którym opiera się efektywna gospodarka. Jak bowiem może istnieć zaufanie społeczne, jeśli znaczna część uczestników systemu pokątnie uzyskuje niezasłużone korzyści i przywileje, a twórcy i funkcjonariusze tego systemu gotowi są ich udzielać w zamian za osobiste korzyści? Tym właśnie tłumaczy Fukuyama zacofanie ekonomiczne krajów Trzeciego Świata, w których rozpowszechnione są praktyki korupcyjne (bakszysz), nepotyzm, klanowa struktura społeczna, obieg nieformalny (szara strefa) itp.
Podstawę rozwoju gospodarczego tworzy praca ludzka. Jej efektywność zależy od wielu czynników, lecz wśród nich niewątpliwie kluczową rolę (jako warunek konieczny, choć niewystarczający) odgrywa motywacja. Praca pozbawiona motywacji, a więc przymusowa czy niewolnicza, jest zawsze nieefektywna (na te tematy pięknie wypowiadał się śp. ks. prof. Józef Tischner). Dla motywacji osób wykonujących pracę pierwszorzędne znaczenie ma sprawiedliwa zapłata. Jeśli korzyści i zyski można osiągnąć innymi sposobami, motywacja do pracy znacznie słabnie. Jedni pracują wówczas gorzej, mniej wydajnie, i tak mogą bowiem otrzymać niezasłużone profity dzięki układom czy dojściom, inni zaś dlatego, że taka niesprawiedliwość ich zniechęca, demobilizuje.
Koszt zniszczenia czy zmarnowania kapitału społecznego jest szczególnie wysoki, wyraża się on bowiem w zacofaniu cywilizacyjnym społeczeństwa i kraju. Odtworzenie i pozyskanie tego kapitału jest zaś szczególnie trudne, trudniejsze niż zdobycie kapitału finansowego (co pokazały przykłady wielu krajów postkomunistycznych, w których rodzime zasoby materiałowe i pozyskane z zagranicy środki finansowe zostały zmarnowane z powodu braku odpowiedniej infrastruktury społecznej, systemu wartości, motywacji do pracy).
Jeśli jakieś inne czynniki niż praca stają się źródłem dochodów, społeczna motywacja do niej słabnie, a w rezultacie rozwój społeczeństwa jest paraliżowany.
Oceń